积极推进上海市保留保护村范围内农民住房提升改造

　　改善乡村和农民的居住条件，是推动乡村振兴战略的要义。当前，上海改善乡村和农民的居住条件的主要方式有三种，一是进城镇集中居住，二是农民相对集中平移居住，三是保留保护村庄自主翻建。从近几年这三种方式实施情况来看：对于进城镇集中居住，是在符合特定条件下（比如，三高沿线、环境敏感区或项目动拆迁）才可能启动；对于农民相对集中平移居住，伴随着上海乡村振兴示范村建设推进，部分村得到了居住改善，但实施节奏相对较慢，受益群体覆盖面相对较窄；对于保留保护村庄自主翻建，至今尚未有相对完善的政策支持，也少有成熟做法或经验可循，随之带来的是，基层行政村普遍持等待、观望态度，需求迫切但不知如何实施。

　　改善农民居住条件，对于保障农民居住权益，深化农村宅基地改革，激发乡村活力和动力，其重要意义不言而喻。笔者综合分析以上三种实施方式，认为关于保留保护村自主翻建政策的研究和制定，形势迫切，政策渠道亟待解决。主要在于：

　　其一，从政策背景来看，有政策基础但存在“放空”问题。2020年9月，经国务院批准由中央农村工作领导小组办公室、农业农村部召开的全国深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议上，胡春华副总理就稳慎推进农村宅基地制度改革、加强宅基地管理提出明确要求。这将乡村和农民居住条件改善放在了重要位置。会议还提出，“城镇户籍子女可继承宅基地使用权”，房屋翻建呼声随之高涨。

　　上海市政府早在2019年5月印发的《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌，进一步推进农民相对集中居住的若干意见》，在第六项第三条指出“对有宅基地资格权且位于规划农村居民点范围内的农户，在符合村庄设计和乡村风貌管控要求的前提下，允许实行翻建、改建”。同日发布的市政府第16号令《上海市农村村民住房建设管理办法》第八条，也规定了“所在区域属于经批准的规划确定的农村居民点，且尚未实施集体建房的，农户可以按规划申请建房。”

　　其二，从现实操作性来看，翻建条件已具备。2020年，上海市乡村规划编制完成，各涉农区保留保护村已确定。目前来看，改善农村居住条件，仍以结合乡村振兴示范村推进农村相对集中平移为主要方式。从建设情况来看，目前已获评及正在申报的上海市乡村振兴示范村仅60家，相比乡村总体情况来看，占比很小。

　　其三，从农民自身意愿来看，需求程度很强。调研认为，农民有相当强烈的改善居住条件的愿望。自21世纪初，绝大多数农村宅基地自主翻建政策“冻结”，翻建房屋资格被严格管控；而村民居住房普遍是上世纪七八十年代建造，但大多数已成为危房；对农民的生命财产安全来说，存在较大风险和隐患。

　　推进保留保护村自主翻建有其“动力点”。经调研，从成本核算上，推动进城镇集中居住，政府所需投入成本要高于农民相对集中平移居住，农民相对集中平移居住的成本，又略高于自主翻建；在乡村风貌上，自主翻建相对有助于呈现村庄原本的自然肌理、风貌形态；从农民主体性角度，也有利于激发村民自主性，从“要我建”变“我要建”，唤醒对乡村居住的深层价值认同和长远维护意识。

　　综上，通过相关政策研究、制定和出台，来打通保留保护村村民自主翻建通道，事关农民居住重要权益，应作为一项重要措施给予鼓励支持；应结合农村人居环境提升改造，以区域为试点，积极探索有效经验。

　　一是在先期政策研究上，要重点做好规划设计，明确“在哪儿建”、“怎么建”的问题。做好相应区域规划布局，明确土地性质、房型结构、占地面积、层高标准、设计风格等基本要素，通过多元化方案提供，为村民自主翻建房给予合理引导，确保乡村风貌错落有致；把握补贴标准，明确“钱怎么花”的问题。做好配套资金的补贴方案，充分保障农民利益，鼓励节地性改造，将补贴返给农民，确保翻建区域和平移区域标准相对统一；做好配套设施建设，让村民“愿意住”、“住得好”。在充分发挥农民主体性的同时，做好周边配套升级，打造可与城市“看齐”的硬件环境，提升乡村居住条件。

　　二是主张“一事一议”，注重保障现有居住在乡村的“小城镇”户口农民，以及“小农民”的翻建房权益。“小农民”，是2001年之后出生、没有农村户口的“村民”，这些人没有宅基地，但可继承宅基地的使用权。比方，居住在乡村的“小城镇”户口农民已统一转为“镇保”的，却仍是农村集体经济组织成员，也仍在乡村原址居住，这些农民因失去了农村土地使用权而被转性为“非农”户口，并以失去了赖以生存的生产资料而换取了社会基本生活保障，这部分农民在失去了土地承包权的同时也失去了宅基地资格权，这些因镇保而转性为非农户的农村居民是因特定发展阶段特殊政策演变而来，具有典型性和代表性，他们应享有宅基地资格权。对照市政府第16号令要求，在推动宅基地改革的政策落实中，应作为重要问题予以重视和研究。

　　三是做好政策宣传，确保村民对自主翻建住房的认识与政策同步。充分理清政府、村民和市场之间的关系，把尊重农民主体意愿和维护切身利益放在最重要的位置，尽可能与产业规划相匹配，同步推进。明晰各方权责，认识到翻建住房是“自己的分内事”，释放村民参与积极性，提升对翻建房认可度。