如何管好用好“这块地”？——农垦国有土地管理与创新探寻

   “农垦职工退休后不退地怎么解决？”这是不久前举办的2024年农垦国有土地管理与利用培训班学员最关注的问题之一，也是一直以来困扰农垦国有农场的难题。

    “2022年，某国有农场退休职工赵某，因退休后继续耕种原来承包租赁的土地且不缴纳土地租赁费被告上法庭。最终被判支付相应年度的土地承包费和滞纳金。”

       在宁夏银川市举办的2024年农垦国有土地管理与利用培训班上，应邀授课的大成律师事务所高级合伙人、哈尔滨办公室管委会主任于奇通过案例进行分析：本案中，农场公司为有限责任公司，不属于农村集体经济组织，其使用的土地为国家划拨的国有土地，土地所有权归国家，使用权归农场公司，并非由农民集体所有；赵某为农场公司的农工，不属于农村集体经济组织成员，其身份并非农民，故本案的争议不适用我国《农村土地承包法》。同时，根据中央有关农垦改革发展文件的相关规定，职工承包租赁期限不得超过其退休年限，职工退休时将其承包租赁的土地交还国有农场，符合法律规定。

       本次培训由中国农垦经济发展中心主办，各级农垦主管部门、集团公司及所属产业公司、国有农场、科研院所及相关单位负责土地管理工作人员共110余人参加，培训围绕农垦国有土地管理利用的实践和探索进行了充分交流。

图为培训班现场

加强保护与管理存在哪些困难和挑战？

      农垦土地属于国家所有，因为绝大多数农场远离城市，其使用的土地易与农村集体土地混淆，加之国有农用地使用权缺乏明确的法律规定，对维护好农垦国有土地权益，管理好、利用好农垦土地带来很多困难和挑战。

       事实上，为了规范农垦国有农用地承包经营行为，中央和地方出台了多个文件，尤其是2015年发布的《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》明确要求，职工承包租赁期限不得超过其退休年限。但在实践中，农场和职工还是经常因为退休退地的纠纷而对簿公堂。

       国有农牧场土地作价出资的审批权在同级人民政府还是省级自然资源部门？划入基本农田土地的非耕地谁来监管？不同部门重复发证如何维权？农垦职工住房如何取得产权证……除了土地承包的相关问题，培训班上，学员们就划拨土地处置方式及政策、土地维权、居民住宅用地规范管理等方面也提出了许多问题。

       从参训学员的提问中，农垦土地管理利用工作中存在的突出矛盾和问题可见一斑。

       土地权益保护方面，国有农用地缺乏明确的法律规定，农垦土地权属争议问题解决难度大，监测显示，2022年全国农垦未发证土地面积1875万亩，其中存在权属争议土地面积964.33万亩，涉及主体多、情况复杂，解决起来难度很大。

       土地经营方面，部分农场由于对国有农用地制度属性认识不到位，仿照农村土地经营制度进行资源配置，造成农垦经营管理优势得不到充分发挥。

垦地协同发展方面，部分地方在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定、生态红线划定、耕地保护和高标准农田建设项目落地等方面垦地协同不足，农垦土地被随意收回划转、保护不力、投入不够的现象依然存在。

       管好用好农垦国有土地是服务保障国家粮食安全和重要农产品稳定安全供给的根本需要、推进乡村全面振兴和城乡融合发展的现实需要、依法推进农垦事业高质量发展的内在需要。这要求农垦各级土地管理部门、土地管理人员，既要准确了解过去农垦土地资源演变的历史脉络，也要系统把握当下农垦土地资源管理的特点，更要积极推动农垦土地管理法规、政策的完善优化。　

怎样摸清农垦国有土地“家底”？

   “新形势下，农垦履行各项国家使命任务、促进自身发展，加快推进国有土地管理与利用的重要意义更加凸显。”中国农垦经济发展中心总农艺师王生表示，运用好现已出台的各项法律法规、政策措施，依法依规加强国有土地、国有农用地的规范化管理，以法治方式规范农垦相关主体和行为、处理好各种错综复杂的关系，就能够有力有效应对农垦改革发展过程中涉及土地的各种困难和风险。

       管好用好农垦国有土地，摸清家底是基础。2004年，中国农垦经济发展中心开始研发农垦土地信息化管理系统。该系统利用地理信息技术（GIS），系统化管理农垦土地确权登记发证、政府收回、纠纷侵占等权属问题，并对土地利用现状、土地承包经营等相关业务进行管理。目前已在广东、上海、辽宁、宁夏、黑龙江、北京、海南、广西、吉林、安徽等垦区的150多家农场和二级企业开始应用，实现了对3700多万亩土地的精细化、科学化管理。2016年起，农垦中心受农业农村部农垦局委托，开发农垦国有土地确权发证监测系统，并承担数据处理工作，确保“农垦国有土地使用权确权登记发证任务”落实到位，目前共收集存储全国农垦确权发证24.72万宗地信息，合计面积5.29亿亩，实现了农垦土地信息化确权登记发证进度管理及入库上图，最终形成农垦国有资源“一张图”。

       近年来，在全国自然资源系统等有关部门的大力支持下，全国农垦围绕巩固扩大农垦土地确权登记发证成果、加强农垦土地保护管理利用以及推动国有农用地使用权入法、健全完善国有农用地权利体系等重点任务，做了大量工作，取得了明显成效。

       针对当前农垦土地管理存在的突出问题，从加快解决农垦土地权属纠纷、严格落实国有耕地保护措施、稳妥推进国有农用地资产化资本化、完善国有农用地收回制度等方面组织开展了研究。利用确权登记成果，开展农垦国有土地管理与利用情况监测，对全国农垦土地确权、经营、资产化资本化以及政府收回土地情况等变化进行跟踪。 

垦区土地管理有哪些新探索？

       宁夏农垦在土地创新管理方面走在全国农垦前列。据了解，国有农用地所有权委托代理机制试点工作宁夏垦区土地资源所有者职责履行相关改革内容纳入了中央试点方案，经自治区人民政府授权，宁夏农垦集团承担垦区国有农用地资产部分所有者职责事项管理，配合自治区相关部门研究起草了《国有农用地使用权配置办法（试行）》等，宁夏农垦集团土地资本化资产化面积达到107.77万亩。

2图为宁夏农垦通过创新土地管理发展壮大的葡萄产业。来源：宁夏农垦集团

       近年来，各垦区创新土地管理方式，亮点纷呈。吉林、安徽、湖北、广东、云南等省以及甘肃、宁夏、内蒙古呼伦贝尔等垦区集团出台了加强土地管理、规范农用地经营等方面的政策文件；江苏、广东、广西、海南等垦区会同自然资源部门出台加强高标准农田建设、实施耕地保护等制度文件，开展耕地“非粮化”整治工作；内蒙古、辽宁、黑龙江、湖北、江西、海南、甘肃等垦区持续推进高标准农田建设。

       广西农垦集团土地管理中心副主任梁琼鹤表示，近年来，广西农垦多方式多渠道开展被侵占国有土地收回维权工作，2022年共收回被侵占土地4003亩。同时，应用信息化手段强化土地巡查保护，做到对土地被侵占现象及时发现、及时报告、及时制止，有效遏制新增土地被侵占现象，有效 维护了国有土地合法权益。

       在加强管理的基础上，各垦区运用多种方式盘活和显化农垦土地资产、实现土地价值。天津、安徽、海南、宁夏等垦区开展了土地作价出资（入股）。安徽农垦在不改变土地性质和用途前提下，将已经确权发证的304宗、面积63.99万亩，涉及20个农（茶、果）场的土地进行估价，评估价值240.95亿元，作为国有资本金全部注入农垦集团公司。海南农垦在不改变土地权属、土地用途、经营模式的前提下，推进农垦土地资产化资本化证券化，以其每年对海胶集团承包的258.29万亩土地收取的租金为基础资产，发行规模5.5亿元证券，解决了产业发展的资金问题，进一步丰富了融资渠道和资金来源，为全国农垦土地资本化、证券化提供高质量、可复制的参考。

     “做好农垦国有土地的管理与经营，一要严格落实土地管理责任；二要科学划分土地经营区域；三要持续规范承包租赁经营；四要创新统一经营管理机制。”宁夏农垦集团资产管理部部长杨德宪在培训班上授课时表示。

      王生告诉记者，在今后的农垦国有土地管理工作中，一方面，要用好存量，深入研究、准确把握现有土地管理的法律法规、政策措施要求，在法律规定范围内，用好用足有利于维护农垦土地权益的条款；另一方面，要做好增量，开拓创新，依据新时代农垦发展战略和重大任务要求，顺应国家在土地资源方面的新趋势新变化，乘势而上，客观反映农垦国有土地权益合理诉求，积极推动、配合相关法规政策出台，为维护好、管理好、利用好国有土地资源打造有利的制度环境。持续加强农垦国有土地保护与管理。依法管理好、保护好、利用好农垦国有土地，为促进农垦事业发展、更好服务国家战略需要作出新的贡献。